Bilten STANAR #6: Proceduralizacija prava na adekvatno stanovanje kroz postupke iseljenja i preseljenja, Danilo Ćurčić

Donošenje novog Zakona o stanovanju i održavanju zgrada krajem 2016. godine promenilo je iz temelja mnoga pitanja koja se odnose na oblast stanovanja. Ipak, ova činjenica nije uticala na to da se u procesu donošenja Zakona otvori smislen dijalog o nekim od pitanja koja godinama muče mnoge građane i građanke Srbije. Zakon je po već viđenom metodu donet posle „javne rasprave“ koja je pre podrazumevala predstavljanje nacrta zakonskog teksta uz mogućnost davanja komentara na gotova rešenja, nego debatu o pitanjima koja se odnose na pravac u kom se kreće stambena politika u Srbiji. Na mnogobrojne nagomilane probleme za koje prečesto govorimo da su „stambena kriza“, a u stvari su nova normalnost, Zakon jednostavno nije odgovorio. Iako je Zakonom o stanovanju i održavanju zgrada regulisana oblast koja je ranije bila normirana sa tri različita propisa – Zakonom o održavanju stambenih zgrada, Zakonom o stanovanju i Zakonom o socijalnom stanovanju, težište ovog teksta je na pristupu najsiromašnijih i najugroženijih kategorija stanovništva adekvatnom i priuštivom stanovanju te najvidljivijim povredama prava na adekvatno stanovanje – prinudnim iseljenjima.

Pitanja prinudnih iseljenja neformalnih romskih naselja¹ koja smo imali prilike da vidimo u periodu od 2009. do 2012. godine, ali i nepristupačnog socijalnog stanovanja za sve one koji nisu u mogućnosti da sebi reše stambeno pitanje pod tržišnim uslovima najčešće su posmatrana na nivou incidenta – jednog neformalnog romskog naselja koje smeta jednom infrastrukturnom projektu koji će nam svima doneti bolje sutra. Zbog toga su stanovnici i stanovnice neformalnih naselja prikazivani kao uzurpatori koji otimaju javne prostore da bi na osnovu toga „dobili stanove“, dok su u stvarnosti prinudno iseljavani iz domova koje su izgradili usled višedecenijske nebrige države za stanovanje najsiromašnijih i isto toliko dugog perioda povlačenja države iz sfere stanovanja i njegove komodifikacije.

Privatizacija društvenih stanova devedesetih potpuno je uništila stambeni fond i dovela dotle da se prema nekim procenama u javnom vlasništvu nalazi tek 0,8 do 2% stanova u Srbiji. Nakon privatizacije tvrdilo se da će tržište rešiti sve potrebe a da će se preostali problemi sa kojima se suočavaju najsiromašniji rešavati povremenim intervencijama kroz socijalno stanovanje i druga davanja najugroženijima. Naravno, od tih intervencija kroz socijalno stanovanje nije bilo ništa a pristup socijalnom stanovanju najugroženijih kategorija stanovništva je neefikasan i neadekvatan. Jednostavno, potrebe su ogromne – od izbeglica iz bivše Jugoslavije, interno raseljenih lica, desetina hiljada podstanara, stanovnika i stanovnica neformalnih naselja, vojnih beskućnika, pa do onih koje jedna plata odvaja od mogućnosti plaćanja stanarine. Sistem socijalnog stanovanja je partikularizovan i tako uspostavljen da se dan-danas ne zna koliko uopšte imamo programa socijalnog stanovanja u gradovima i opštinama u Srbiji. Istovremeno, kriterijume za ostvarivanje prava na socijalno stanovanje mnogi ne mogu da ispune, a onda kad ih ispune suočavaju se sa socijalnim stanovanjem koje je nepriuštivo za njihove prilike i koje je opterećeno brojnim dažbinama, čak i porezom na socijalno stanovanje. Uostalom, o opštem odnosu prema socijalnom stanovanju i stanovanju najsiromašnijih možda najbolje i svedoči činjenica da se ni jedan program rada Vlade Republike Srbije od 2000. godine do danas nije bavio ovim pitanjima.

U takvim okolnostima, a u sprezi sa dubokim siromaštvom, socijalnom isključenošću i internim raseljenjem Roma sa Kosova, te nepostojanjem adekvatnih i dovoljnih programa njihovog stambenog zbrinjavanja, porastao je broj neformalnih naselja u Srbiji. U ovim naseljima, građenim najčešće na javnim površinama u Beogradu i drugim većim gradovima u Srbiji, desetine hiljada Roma i Romkinja godinama žive bez osnovnih infrastrukturnih usluga i u stalnom strahu od prinudnih iseljenja. Lokalne i republičke vlasti su se trudile da se ne bave ovim pitanjem dok je Grad Beograd otpočeo sa novom politikom – onom koja je podrazumevala prinudna raseljavanja neformalnih romskih naselja. Tako je prema podacima organizacija za zaštitu ljudskih prava, u periodu od 2009. do 2012. godine u Beogradu raseljeno 18 velikih romskih naselja u kojima je živelo oko 3000 Roma i Romkinja. Mnoga od ovih raseljavanja rezultirala su beskućništvom onih koji nisu imali prijavu prebivališta u Beogradu, dok su oni koji su imali prebivalište u drugim gradovima u Srbiji bivali vraćani u mesta svog prebivališta. Na kraju, jedan deo prinudno raseljenih stanovnika i stanovnica neformalnih naselja smeštan je u takozvana kontejnerska naselja koja je gradska uprava formirala na obodima grada. U ovim naseljima, oni su opet bili podvrgnuti diskriminaciji pre svega kroz pravni režim stanovanja, zabranu da primaju posete i ugovornu obavezu usvajanja pravila lepog ponašanja prema zaposlenima u gradskoj upravi. Nadalje, u postupcima prinudnih iseljenja Romima i Romkinjama nije pružana mogućnost da budu istinski konsultovani o predloženim rešenjima nakon iseljenja, nije im pružena kompenzacija za uništenu ili oštećenu imovinu, dok su rešenja o rušenju najčešće ostavljala rok od jednog dana u kom su stanovnici i stanovnice neformalnih naselja bili dužni da pod pretnjom prinudnog izvršenja koje bi palo na njihov teret sami uklone objekte koje su izgradili. Pored toga, žalbe na rešenja o rušenju nisu odlagale izvršenje, a pronalaženje alternativa prinudnom iseljenju, kako bi ono bilo tek poslednja opcija koja se sprovodi onda kada druge nije moguće sprovesti – izostajale su.

U kontejnerskim naseljima, u kojima žive isključivo Romi i Romkinje, domaćinstvima koja imaju do pet članova obezbeđen je smeštaj u 14,8 kvadratnih metara metalnih kontejnera (što je manje od standarda koji se obezbeđuje pritvorenicima i licima koja su upućena na izdržavanje kazne zatvora), uz pristup besplatnoj električnoj energiji, zajedničkoj vodi i zajedničkim sanitarnim jedinicama. Sve ovo rezultiralo je i time da su ugovorna tela Ujedinjenih nacija koja se bave zaštitom ljudskih prava u nekoliko navrata Republici Srbiji upućivala kritike i preporuke da obezbedi da se iseljenja ne sprovode prinudno, da obezbedi poštovanje procedura i ljudskog dostojanstva u ovim postupcima, kao i da u slučajevima kada se iseljenja ipak sprovode obezbedi adekvatan alternativni smeštaj na lokacijama pogodnim za socijalno stanovanje. Usled svega toga, prvobitna ideja smeštanja Roma i Romkinja u kontejnerska naselja koja je podrazumevala da im se obezbedi „alternativni smeštaj“, izmenjena je tako da su uz projektnu podršku međunarodnih organizacija beogradske vlasti sagradile nekakvu vrstu socijalnog stanovanja za prethodno iseljene. Ipak, kontejnerska naselja još uvek postoje u Beogradu i pojedini njihovi stanovnici već godinama čekaju na trajna i održiva stambena rešenja.

U takvim okolnostima, donošenje novog Zakona o stanovanju i održavanju zgrada trebalo je da bude povod za vraćanje stanovanja u korpus socijalnih prava, te makar pokušaj rešavanja nekih od nagomilanih problema. Nasuprot tome čini se kao da je novi Zakon u najvećoj meri zapravo propuštena prilika da se ova pitanja urede. Zbog toga ovaj Zakon nije nikakav izuzetak već nastavak ranije uspostavljene politike koja se ne bavi stanovanjem kao pravom koje nam je svima garantovano. Kako drugačije shvatiti odredbu iz člana 2. da se za javni interes u smislu ovog Zakona proglašava održivi razvoj stanovanja koji, između ostalog, podrazumeva unapređenje uslova stanovanja, očuvanje i unapređenje vrednosti stambenog fonda uz unapređenje energetske efikasnosti, smanjenje negativnih uticaja na životnu sredinu i racionalno korišćenje resursa, održavanje ili upravljanje stambenim zgradama, dok istovremeno kao javni interes ne proglašava načelo da niko ne može biti bez krova nad glavom ili da se mora obezbediti priuštivost stanovanja za sve građane i građanke Srbije? Zakonodavcima je važnije da stepenice budu čiste a oluci ispražnjeni od lišća nego da se spreči da neko živi na ulici ili da ne može od svojih primanja da obezbedi adekvatno stanovanje. Iako nemamo ništa protiv čistih stepenica i oluka ispražnjenih od lišća, čini se da je opredeljenje za ovo prvo, a ne za pitanja pristupa stanovanju u potpunosti opredelilo i ostala rešenja iz ovog zakonskog teksta.

Tako je u odeljku Zakona koji se bavi iseljenjem i preseljenjem, odnosno „iseljenjem lica iz objekta koji je izgrađen suprotno zakonu kojim se uređuju planiranje i izgradnja objekata i koji se nalazi na zemljištu u svojini drugog fizičkog ili pravnog lica“ propušteno da se domaći pravni okvir u potpunosti uskladi sa međunarodno preuzetim obavezama kojima je garantovano pravo na adekvatno stanovanje, pre svega onima koje se odnose na garancije iz člana 11. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima.

Ovaj odeljak Zakona, iako donekle predstavlja korak napred u regulisanju materije iseljenja, ovo pitanje svodi na pitanja sprovođenja postupka, a ne na njegovu suštinu – garanciju da niko ne može biti bez krova nad glavom. Dve su ključne ilustracije za ovaj argument. Prva se odnosi na postupak donošenja odluke o neophodnosti iseljenja, dok se druga tiče pravne sigurnosti stanarskog statusa u slučajevima kada se iseljenja ipak sprovedu a licima koja su pogođena iseljenjem obezbeđuje adekvatan smeštaj.

Imajući u vidu da su se u gorepomenutim postupcima za iseljenja neformalnih romskih naselja kao razlozi iseljenja najčešće navodile okolnosti da ne postoji građevinska dozvola za gradnju (dok istovremeno prema podacima nadležnog ministarstva ima više od dva miliona nelegalnih objekata), nepreciznost definisanja razloga za sprovođenje iseljenja otvara mogućnost za nastavak slične prakse kakva je postojala u Beogradu od 2009. do 2012. godine. Ovo posebno u delu koji se odnosi na situacije u kojima romska naselja „smetaju“ razvojnim planovima – po pravilu velikim infrastrukturnim projektima. U novom Zakonu propisano je da se iseljenja sprovode naročito u sklopu priprema za sprovođenje investicionog projekta kada je dokazano da ne postoji alternativa za preseljenje. O pitanju načina za dokazivanje da ne postoji alternativa za preseljenje ovaj Zakon ne govori.

Prema odredbi člana 82. st. 2 Zakona, u toku pripreme nacrta odluke o neophodnosti iseljenja sa planom preseljenja, nadležno ministarstvo ili organ jedinice lokalne samouprave priprema nacrt odluke o neophodnosti iseljenja sa planom preseljenja uz konsultovanje i saradnju sa licima koja su pogođena preseljenjem i organizacijama za zaštitu ljudskih prava. Dalje se navodi da su zaključci sa obavljenih konsultacija obavezni deo odluke o neophodnosti iseljenja. Međutim, participativni potencijal konsultacija sa zajednicom pogođenom iseljenjem ubrzo se u zakonskom tekstu gubi. Konsultovanje se sprovodi kroz postojeće procedure za organizovanje ranog javnog uvida i javnog uvida, u skladu sa odredbama zakona kojim je uređeno planiranje i izgradnja objekata. Imajući u vidu dosadašnja iskustva u sprovođenju postupaka za organizovanje ranog javnog uvida i javnog uvida, jasno je da time nisu uspostavljeni efektivni mehanizmi za predlaganje alternativa iseljenju.

Sa druge strane, prema tumačenju prava na adekvatno stanovanje sadržanom u Opštem komentaru br. 7 Komiteta Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava, države članice posebno su dužne da pre sprovođenja iseljenja, a posebno onih koja uključuju veće grupe, razmotre sve alternative u konsultacijama sa zajednicom, a sve u cilju izbegavanja ili umanjenja potrebe da se iseljenja sprovode silom, odnosno mimo volje pogođene zajednice.²

Čini se da su iseljenja i preseljenja gorepomenutim odrebama novog Zakona određena kao realnost koja se ne može osporavati kroz konsultacije i saradnju nadležih organa, zajednice kojoj preti iseljenje i organizacija za zaštitu ljudskih prava. Usled nepostojanja prakse zasnovane na primeni novog Zakona, ostaje da se vidi na koji način će biti sprovođene ove konsultacije i kakvi su pravni mehanizmi na raspolaganju zajednici ili drugoj zainteresovanoj javnosti koja bi bila nezadovoljna odlukom o neophodnosti iseljenja. Pošto se odluka o neophodnosti iseljenja objavljuje u službenom glasilu radi „omogućavanja upoznavanja javnosti sa razlozima i neophodnošću iseljenja i preseljenja“, postavlja se i pitanje pravne zaštite protiv ovakve odluke. Sva je prilika da će ovo pitanje morati biti rešeno kroz sudsku praksu.

Druga najznačajnija novina u Zakonu o stanovanju i održavanju zgrada tiče se obezbeđivanja odgovarajućeg smeštaja licima koja se iseljavaju a koja u svojini nemaju drugu nepokretnost za stanovanje. Iako ova odredba približava pravni okvir u Republici Srbiji onome što su međunarodno preuzete obaveze u pogledu poštovanja ljudskih prava, ona istovremeno ostaje na neki način nedorečena i dok propušta da reguliše ključna pitanja u konačnici se svodi na tehničke aspekte prava na adekvatno stanovanje.

Član 79. Zakona kojim se reguliše ovo pitanje, ne garantuje „licima koja su pogođena iseljenjem a koja u svojini nemaju drugu nepokretnost za stanovanje“ pravnu sigurnost stanarskog statusa (engl. legal security of tenure), koja je centralni element prava na adekvatno stanovanje, garantovana svima, bez izuzetka – od onih koji stanuju u stanovima u sopstvenoj svojini do onih koji stanuju u neformalnim naseljima ili u slučajevima kada okupiraju imovinu ili zemljište trećih lica. Pravna sigurnost stanarskog statusa bi značila da lica kojima je obezbeđen adekvatan smeštaj po okončanju postupka iseljenja uživaju pravnu zaštitu od novih prinudnih iseljenja, uznemiravanja ili drugih pretnji. Jednostavno, Zakon uz skoro doslovno prepisivanje odredbi kojima se tumači pravo na adekvatno stanovanje iz člana 11. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, propušta da garantuje pravnu sigurnost stanarskog statusa u ovim slučajevima.

Ova dva pitanja nas zapravo dovode i do ključne odlike novog Zakona – on se u delu koji se odnosi na stanovanje najugroženijih i na postupke sprovođenja iseljenja svodi na ono što se može nazvati preteranom proceduralizacijom prava na adekvatno stanovanje.³ S jedne strane borba protiv beskućništva nije javni interes, dok se s druge u delu koji bi trebalo da unapredi stanje u pogledu najbrutalnijih kršenja prava na adekvatno stanovanje ono svodi na puko sprovođenje postupka iseljenja. Svakako, ova proceduralizacija nije slučajna, ona je posledica postepenog povlačenja države iz svojih socijalnih uloga i odustajanje od stanovanja kao prava i njegovog svođenja na robu koja nam je navodno svima dostupna. Imajući to u vidu, čini se da se kao jedini zaključak nameće potreba za novim mobilisanjem građana i građanki da se pitanje stanovanja vrati u fokus politike koja se sprovodi od lokalnog do nacionalnog nivoa.

Danilo Ćurčić
Programski koordinator Inicijative za ekonomska i socijalna prava A11, Beograd

Foto: Rušenje neformalnog romskog naselja Bloku 72 (mart 2012)